解讀：環境違法處罰首次引入行政拘留深意何在
我國環境違法處罰缺乏“硬武器”局面有望改觀
在現實中，破壞環境罪更多地是用來充當嚇唬人的“稻草人”，而罰款對於企業來說，不算什麼，根本構不成威脅。專家稱，我國環境法的國情是，在罰款與定罪之間，缺乏一個比較容易操作又能起到震懾作用的懲罰措施。不久前全國人大法工委下發的一份文件，彌補了這個不足，環境違法處罰首次引入行政拘留。
權威專家曆數意見的“厲害”之處，同時對社會上存在的一些擔憂進行了深入分析。
三大亮點
□比任何經濟處罰都要嚴厲得多
□直接指向違法排汙企業負責人
□沒有量化排汙量正是厲害之處
罰款，違法企業不當回事，判處環境汙染罪，又夠不上。多年來，我國對於環境違法的處罰，始終無法擺脫一個字的束縛———“軟”。
“‘軟’是因為手中沒有硬武器。”一位基層環保執法人員在接受記者采訪時對此說法顯然有他的不同看法。
他告訴記者，作為基層環保執法人員，他對不久前全國人大法工委印發的《對違法排汙行為適用行政拘留處罰問題的意見》，充滿了期待。
10萬元罰款如同“毛毛雨”
上海新鴻染整有限公司是上海市環保局曾經處罰過的一個企業。
環境保護部一位人士告訴記者，當初，上海市環保局處罰這個企業的時候，可是沒少費勁。
她告訴記者，在一次例行檢查中，環保執法人員發現新鴻公司排入汙水處理裝置中的“汙水”濃度很低，甚至不需要處理就可以直接“達標”排放。
但新鴻公司是與相鄰的另一家工廠共用一個排汙口，這個排汙口又埋在水下，只有在長江口低潮位時才能露出水面。
“兩個廠共用一個排汙口，即使環保部門監測出排放口中的汙染因子超標，也無法直接推斷汙染物來自誰”。環境保護部這位人士說，環保執法人員著實為難。
經過長期周密准備，上海市環保執法部門首先通知相鄰的工廠停產4小時，然後選擇在傍晚長江口低潮時取證，最後，終於得到了工廠排汙超標的證據，並最終發現偷排的暗管。
根據當時的法律規定，上海市環保局對新鴻公司作出了處以10萬元罰款的處罰決定。
新鴻公司的負責人也接受了10萬元的罰款。但是，在新鴻公司的職工代表大會上，談到罰款一事，這位負責人卻顯然格外“輕松”：“這10萬元錢對我來說只是‘毛毛雨’，到時候還是要從你們身上扣回來的！”
“即使不是從企業職工身上扣出來，企業要想把這10萬元的‘損失’找回來也實在太容易了。”中國政法大學環境法學教授王燦發認為，10萬元罰款對於日進鬥金的企業來說確實不過九牛一毛。
“罰款對於違法企業來說確實不是最有效的制裁手段。”環境保護部法規司副司長別濤在接受記者采訪時表示，新修改後的水汙染防治法，雖然將私設暗管排汙的處罰上限提高到了50萬元，處罰力度相對以前確實有了很大的提高。但是，如果期待通過50萬元罰款完全遏制住企業違法排汙，恐怕也不現實。
以破壞環境罪定案的沒幾起
據了解，1997年修訂的刑法，在第六章第六節中特別增加了有關破壞環境資源保護罪的條文。但是，眼看著11年就要過去了，全國以破壞環境罪定案的卻寥寥無幾。
但是，就是這兩萬多起環境違法案件，卻幾乎看不到被處以破壞環境罪的。
現全國人大環資委副主任委員、原國家環保總局副局長汪紀戎曾披露過一個數字，到2005年底，全國以破壞環境罪定案的只有3起。
從2006年到目前，說到全國破壞環境罪的查處情況，一位不便公開姓名的專家告訴記者，除了公開的3例外，他沒有看到更多的報道。
按照刑法第三百三十八條的規定：違反國家規定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環境汙染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重後果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金；後果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，並處罰金。
為何破壞環境罪存在了11年，公開的判例只有幾起呢？這位專家認為，事實上，每年大量發生的環境違法案件中，肯定有已經觸犯了刑法的，但結果是並沒有被依法追究刑事責任。“在現實中，破壞環境罪定罪難已是不爭的事實。”他說，個中原因許多，但是，一個不容忽視的原因就是，破壞環境罪畢竟是涉及到對個人刑事處罰的問題，因此，司法機關在定這個罪的時候，肯定會格外慎重。
只要排放危險廢物就可“拘留”
“在現實中，破壞環境罪更多地是用來充當嚇唬人的‘稻草人’，實質上並沒有起到應有的震懾作用。而罰款對於企業來說，更不算什麼，根本構不成威脅。”這位不便公開姓名的專家認為，根據我國環境違法的“國情”，實際上更需要在罰款與定罪之間，有一個比較容易操作又能起到震懾作用的懲罰措施。
“全國人大法工委印發的意見，實質上就是這樣一個措施。”別濤告訴記者，作為水汙染防治法的補充規定，意見明確提出，依照治安管理處罰法第三十條、第十八條以及水汙染防治法第九十條的規定，排汙單位違反國家規定，向水體排放、傾倒毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質，非法處置危險物質違反治安管理行為的，可以由公安機關對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予5至15天的行政拘留處罰。
別濤認為，盡管全國人大法工委印發的行政拘留處罰措施僅僅限於非法處置危險廢物，但是，它的標志意義就在於，它比任何經濟處罰都要嚴厲得多，是通過限制人身自由的方法來達到懲罰環境違法的目的。
他表示，這一規定比修改後的水汙染防治法中的“企事業單位造成水汙染事故的，除對單位給予處罰外，還可對直接責任人處上一年度從本單位取得收入50%以下的罰款”的規定，更有警示和懲戒作用。因為，水汙染防治法規定的無論是罰款50萬元，還是對直接責任人處上一年度從本單位取得收入50%以下的罰款，說到底都是一種經濟處罰，也就是說可以通過交錢來解決“問題”。但是，意見就不同了，如果一旦發生了向水體排放危險廢物的事件，交多少錢都不能了事，將被處以5到15天的行政拘留。
別濤認為，意見的另一大亮點，就是行政拘留直指違法企業的負責人，包括企業的領導人員、負責人員或者直接操作人員。
有專家注意到，對於向水體排放危險廢物的數量，意見並沒有作出明確規定。對此，別濤的看法是，意見沒有數量方面的門檻限定，就說明，只要是排放危險廢物就可以按照意見予以拘留處罰，“這正是意見的厲害之處”，別濤說。
別濤告訴記者，不僅數量上沒有限定，對於後果也沒有要求。“只要是違法排放了危險廢物，即使沒有造成後果包括嚴重後果也可以行政拘留。”別濤認為，從這一點上看，意見絕對不可小視。
期待適用於所有違法排汙
按照全國人大法工委印發的意見，只有違法向水體排放危險廢物才可適用意見，它並不適用於所有的違法排汙行為。
對此，有學者認為，意見適用範圍是否有些偏窄。“要是能夠適用於所有的違法排汙行為，無論是處罰力度還是震懾作用可能會更大。”
記者注意到，環境保護部掛牌後發布的第一號令，就是與發改委一起聯合發布了《國家危險廢物名錄》。名錄已於8月1日起開始實施。
根據這個名錄，具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應性或者感染性等一種或者幾種危險特性的固體廢物和液態廢物，都被視為危險廢物。
別濤說，在以往查處的環境違法事件中，違法向水體排放危險廢物的並非個案。目前階段，還不宜廣泛使用行政拘留。因為在目前的情形下，行政拘留措施相對罰款已經發生了質的變化，作為限制人身自由的處罰，它是最嚴厲的行政處罰了。如果對所有超標排汙、違法排汙都適用行政拘留，不太現實。
他表示，隨著國家對環境違法處罰力度的不斷加大，對於環境違法行為處罰肯定會越來越嚴，“當然也不排除行政拘留範圍的擴大。”
說到行政拘留的具體適用，別濤告訴記者，目前，環境保護部正准備對基層環保執法人員進行專門培訓。對於與公安部門的溝通配合，別濤認為，也基本不存在問題。“因為，2004年生效的治安管理處罰法早已將違法處置危險廢物列入了行政拘留的範圍。從這個角度說，相信公安部門作為該法實施機關，執行該規定沒有問題。”別濤說。
對於全國人大法工委印發的意見，環境保護部也已作出了積極回應。
據別濤介紹，環境保護部的態度是“加大環境執法力度，充分運用行政拘留的強制手段處罰惡意排汙行為”、“凡涉嫌違反治安管理規定需要適用行政拘留處罰的，(環保部門)應當主動、及時與公安機關溝通，按照《公安機關辦理行政案件程序規定》(公安部令第88號)的有關要求向公安機關移送。”
對行政拘留，接受記者采訪的基層環保執法人員也普遍看好。他們表示，已做好准備，只要發現可適用意見規定的案件，將第一時間向公安部門移送。（來源：《法制日報》）